自年初政府宣布調高長者綜援年齡至65歲，及至施政報告前夕政府再次暗示，因應政策改動將檢討綜援特別津貼，均在社會上起了不少爭議。顯然這些措施不單涉及安全網的目標及效果，更將累積多年的社會保障問題，在單一議題上「捆綁」起來。其實是次收緊長者綜援資格的政策邏輯並不新鮮，因為政府早在1999年及2006年，已經透過引入「自力更生計劃」及「欣曉計劃」，先後將失業人士及家庭照顧者／單親家長，納入「工作福利」的對象中。這包括實施更強的福利條件性(welfare conditionality)，例如對不遵從就業要求的受助人，施加罰款或剝奪資格等。政府一方面以推動長者就業為理由，合理化其將60-65歲的綜援長者，變成「健全失業人士」的類別，並要求他們參與自力更生計劃。另一方面，新的身份將令他們失去近三分之一的標準金(衣食行)，以及多項特別津貼的資格，例如眼鏡、牙科治療等費用。這些轉變揭示了綜援制度裏，針對一般成人的政策優先次序：就業先於保障。

保障生活與促進就業：衝突還是互補的目標？

　　自從政府在1996年進行基本生活需要調查，重新釐訂綜援金額水平後，政府一直拒絕進行新一輪的研究，全面地檢視綜援的足夠性。而在98年的綜援檢討後，3人及4人健全家庭的標準金，分別被扣減10%及20%，亦失去多項補助金及特別津貼的資格。及後政府在2011年一次過調高傷殘及長者綜援金，唯獨健全人士(包括失業、低收入及單親成人及兒童)的綜援金，只能依據社援物價指數調整，維持同等的購買力。因此他們現時的綜援金，變相只能維持在1996年生活水平的80至90%左右。如果綜援標準金及特別津貼的項目未能及時更新，將令綜援人士的基本生活，嚴重滯後於社會上大部分的基層市民，導致整個制度難以達到其目標：「以入息補助方法，為那些在經濟上無法自給的人士提供安全網，使他們的入息達到一定水平，以應付生活上的基本需要」(註1)。

　　當然，政府及不少社會人士都擔心，檢討及上調一般家庭的綜援金，可能減弱他們的工作動機以及離開綜援的意欲，因此對改善綜援水平感到懷疑。這想法背後隱含的邏輯：要推動窮人就業，便需要壓低他們的社會援助水平，以減少他們對福利的倚賴。這種邏輯同樣出現在收緊長者綜援資格的爭議中，以為透過壓低這批「年輕」貧窮長者的生活費，藉強制參與就業計劃確保他們的動機，便自然可以增加他們的就業。筆者在最近一篇文章中(註2)，便指出這種以行為及動機為本的工作福利模式，只要求窮人儘快接受市場上的職位空缺，忽視了勞動市場對弱勢工人的排斥及工作的質素，例如薪金及工時的問題等。其實促進基層就業的政策選擇很多，包括宏觀經濟、技術培訓及就業政策等，它們絕對可與一個能維持基本生活的安全網並行不悖。畢竟，保障基本生活才是社會援助的最高原則。如果關於調整特別津貼的消息屬實，這只能算是一個開始，政府需要開啟全面的綜援檢討，重新檢視保障基本生活與促進窮人就業的策略。

註：

１）見社會福利署網頁

２）Wong, V. & Au-Yeung, T. C. (2019). Expediting youth’s entry into employment whilst overlooking precariousness: Flexi-employability and disciplinary activation in Hong Kong. Social Policy & Administration, 53(5), 793-809.  

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