專訪 | 中國土地專家陶然：港府應棄高樓價 土地多元拍賣覓出路
近年香港樓市出現較大幅度調整，政府陷入賣地荒，本港公共財政困境如何破局？有人提議香港應該減少土地供應保地價，但有長年研究中國土地財政的學者接受專訪時指出，港府反應勇敢放棄高樓價政策，增加土地供應，加快建設北部都會區，並以更多元方式促進土地拍賣，改革土地財政，而改革關鍵在於打破長久以來的土地壟斷。
香港中文大學（深圳）人文社科學院教授、發展與治理學部主任陶然
高樓價與土地壟斷屬一幣兩面
在2024/25財政年度，香港特區政府預計錄得赤字872億元，若不計發債補貼及從多項基金回撥，上個財年香港實質財赤近3000億元。
驚人財赤毫不隱晦地道出港府收入主要來自高價賣地這一事實，多屆特首試圖出手整治「土地問題」，卻始終未尋得轉型路徑，例如前特首林鄭月娥在2018年推動的「土地大辯論」，請來社會各方討論香港土地發展前景，但辯來辯去，最終結論仍然是收地及填海兩大選項。其實高樓價和港府壟斷土地供應就像一個硬幣的兩面，港府維持公共財政則樓價必然高企，樓價下跌則必然影響庫房收入，但若從根源上尋求改革，要打破既得利益鏈條，任務十分艱巨。
關注中國地方治理和公共財政的香港中文大學（深圳）人文社科學院教授、發展與治理學部主任陶然，此前在接受播客訪問時大談對中國土地財政改革的看法，外界反響熱烈。陶然近日接受專訪，分享其對港府房地產政策的看法，他指出內地的商業及住宅地產政策與香港一脈相承，深圳在1980年代末進行了中國首次土地買賣，這個做法「應該就是學習香港」，香港地產界有關人士當時向深圳方面介紹了香港的房地產模式，從中起了很大作用。
香港中文大學（深圳）人文社科學院教授、發展與治理學部主任陶然
香港自開埠以來奉行「土地財政」模式，即政府通過壟斷土地供應並高價拍賣土地來取得財政收入，這一直是公共財政的重要支柱。陶然認為政策核心就是政府壟斷土地供應，完全以財政收益最大化為目的，將土地供應量控制在比完全競爭市場嚴重偏低的水平，並盡可能直接拍賣給開發商而非個人投資者，從而推高地價和樓價。港府一直表示在想辦法增加土地供應，但實際上香港已發展的土地面積僅佔所有土地的三分一左右。
香港-內地的房地產政策和鄰近亞洲經濟體有一定的區別，這意味著香港的土地政策前路並不一定只有一種路徑。新加坡政府盡管同樣基本壟斷了土地，但其住宅用地政策的目標不是以政府財政收益最大化為目的，大部分公民都居住在公共組屋，政府並不追求賺取巨大利潤，財政收入主要來自公司稅、消費稅、個人所得稅以及主權基金的投資回報；而香港雖然也有公營房屋制度，但供應稀缺，市民輪候時間極長，而且住房面積亦偏小。
台灣當局禁止標售500坪（1650呎）以上的公共土地，防止過度炒作地價，因此拍賣多集中於小面積土地，能吸引一般市民及中小型開發者參與；至於香港現行的土地拍賣制度主要以較大面積土地公開招標為主，且門檻較高，主要吸引大型發展商參與開發，而新界部分鄉郊地區的「丁屋政策」則僅限原居民申請建造小型屋宇。
高地價如徵地稅，樓價下行公共財政即斷糧
盈利取向的土地財政政策除了導致市民難以「上車」、打擊營商活力外，過分單一化的財政收入來源亦對港府財政帶來重大挑戰。今年3月私人住宅售價指數創下逾8年半新低，連跌四個月，較歷史高位下跌近29%，樓價持續尋底，而港府賣地相關收入則遭遇斷崖式下跌，去年全年政府土地收入（包含賣地及補地價）僅約69.82億港元，按年驟減約79%，而只計純粹招標賣地所得，或不足20億港元。
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樓價穩中向下，賣地收入卻如雪崩，主因在於本港樓市下行是結構性的，影響基本面因素包括經濟不確定性、高利率以及市面充斥大量一手單位庫存，導致發展商投地意欲大降，市場上缺乏高價成交的大型土地項目。發展局局長甯漢豪曾坦言，政府已「不能純粹依賴地價收入支撐開支」。
本港知名學者李兆波曾經把港府以高地價維持收入的模式形容為變相徵收「地稅」，陶然亦曾提出過類似的觀點，即港府事實上用高地價支撐低稅制環境，但若香港土地市場再無復甦現象，則香港低稅制環境將遭遇挑戰，例如有立法會議員建議研究開徵資產增值稅、地產空置稅等稅項。
財政司司長在財政預算案中提到，當局「正積極採取措施控制開支、開源節流」，包括首長及全體公務員一律凍薪一年、削減經常開支7%、未來兩個財年逐年裁減2%編制，及削減補貼等。另外，港府還計劃在未來五年內每年發行規模約1500億至1950億的政府債券，以補充庫房並投資基建。
開闢獨幢屋地拍賣，陶然信有需求
按經濟學概念，減少潛在土地供應是讓樓價回升的最直接方法，例如全國政協副主席、前行政長官梁振英曾發文指，慎防土地和房屋供應「供過於求」，擔心房屋供應增加太快會導致樓價大幅下跌，引發金融風險。相反地，陶然卻建議應大幅增加土地供應，利用未開發土地，他也認為香港目前的環境保護要求過於苛刻，應該大規模放寬規管和各種繁複程序以供開發。
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陶然指出，香港有高達70%的土地未開發，「即使只開發其中10%到20%可以大幅降低房價」，而且應該一改過去的土地開發模式，將部分可開發土地分割成小塊，參考台灣的模式，直接對中高收入個人和小型發展商進行拍賣，允許他們自行興建單幢房屋，陶然表示：「其實很多（內地中高收入家庭）是希望能夠在城鄉結合部去蓋一個屬於自己的獨立住宅，無論是香港還是內地」，市場上都存在對這種居住模式的需求。
小幅土地拍賣打破發展商以往的「囤地」發展模式，好處是政府仍然可以通過土地拍賣獲得穩定且持續的收入，但短期內能否有效轉化為穩定的政府收入以支持財政，仍然需要後續更多的政策研究。
港府依賴土地財政上癮，改革存重大阻力
至於土地政策轉變所導致的樓價下跌，陶然認為，香港樓價適度下調反而對社會有好處。他認為香港的高樓價政策導致「營商環境變得非常糟糕」，不利於產業進入，也讓年輕人難以負擔住房成本，樓價一定程度下調可以讓香港激發經濟活力，而且也有利於人才流入，不過這還是要以維持財政穩健和金融穩定作為前提。
陶然同意，要讓港府改革土地財政是非常困難的，因為過去透過高地價高房價獲得的巨大財政收入，使得政府「上了癮」，對於土地財政產生依賴，不願輕易改變。另外，此舉亦會傷害到不少持份者的既有利益，地產商不會同意政府大幅增加土地供應，業主們自然也不會同意：「很多人已經買了房對吧，他們當然不希望樓價下跌」。然而，陶然強調，擺脫這種高房價模式，增加土地供應進行改革是對社會必要且有益，即使過程困難重重。
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北都結合搶人才，助發展新優勢產業
陶然指出，人口流入也是支撐香港房地產市場的一大重要因素，他認為香港加緊上馬的北部都會區項目正好可以和吸收內地人才政策結合起來，作為改革土地利用的契機。陶然建議，港府可以考慮以優惠政策吸收內地企業家和先進產業，甚至可以直接給予他們香港永久居民身份作為吸引條件。陶然表示，香港居民身份對許多希望與中國保持密切聯繫的內地精英人才，以及希望回國發展的海外人才而言，仍然具有很大的吸引力。
陶然強調，吸引內地人才來港，不僅是為了人才本身，也是為了讓他們帶著企業或產業過來，例如科技研發或高端製造領域。陶然指出，人才的到來會帶來購買力，願意去新的開發區買房置業，從而支撐起新開發區域的房地產市場。這也包括解決其子女在港的身份與教育問題。
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北部都會區地理位置接近深圳，有市場人士擔心當地發展後樓價沒有升值空間，甚至和深圳看齊，陶然認為較低的樓價只會吸引更多內地經營人才在此置業。至於港府是否還能有大量資金支持北部都會區開發，陶然設想港府可以由內地的央企或國企「先墊資」進行基礎設施建設，將「生地變成熟地」，然後政府在土地拍賣出去後再返還資金，陶然指出，相對於政府發債，他的建議能降低港府融資成本，並加快開發進度，幫助港府克服在此前大型開發項目中可能存在的障礙。
撰文：經濟通通訊社記者楊英傑
《經濟通通訊社》